Newsletter 263 -14/04/2022

La sanzione per la mancata razionalizzazione delle società partecipate. Di Marco Catalano, giudice contabile

Un nuovo spettro si aggira per le amministrazioni locali: l’applicazione della sanzione pecuniaria per mancata razionalizzazione delle partecipazioni societarie.

Si tratta, come è noto, della ipotesi disciplinata dall’art. 20, comma 7, del dlgs nr. 175 del 2016, a mente del quale:

La mancata adozione degli atti di cui ai commi da 1 a 4 da parte degli enti locali comporta la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da un minimo di euro 5.000 a un massimo di euro 500.000, salvo il danno eventualmente rilevato in sede di giudizio amministrativo contabile, comminata dalla competente sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti”. Si applica l'articolo 24, commi 5, 6, 7, 8 e 9.

Nell’ottica di una sistemazione e regolamentazione dell’ormai abnorme numero di società partecipate (si pensi al famoso rapporto Cottarelli) il legislatore del 2016, in sede di esercizio di una delega legislativa, previde l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di adottare un piano di razionalizzazione delle partecipazioni, con correlativa sanzione, art. 18, lett. m) nr. 5) della legge nr. 124 del 2015, secondo cui occorreva per gli enti locali

introduzione di un sistema sanzionatorio per la mancata attuazione dei principi di razionalizzazione e riduzione di cui al presente articolo, basato anche sulla riduzione dei trasferimenti dello Stato alle   amministrazioni   che   non   ottemperano   alle disposizioni in materia

La norma che ha previsto la sanzione, il comma 7 dell’articolo 20 del dlgs nr. 175 del 2016 è rimasta quiescente fino quasi ai giorni nostri, quando si sono riscontrati interventi da parte delle sezioni giurisdizionali regionali.

Ma andiamo con ordine.

LA RESPONSABILITA’ RISARCITORIA

Come è risaputo, a partire da un passato ormai non tanto recente, il legislatore sta affiancando, al tradizionale risarcimento del danno devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti anche una responsabilità sanzionatoria per la violazione di precetti ritenuti di necessaria osservanza.

Archetipo e capostipite di questa tendenza è l’art. 30, comma 15, della legge nr. 289 del 2002 che sanziona con il pagamento di una somma da 5 a 20 volte l’indennità di carica l’amministratore che contrae un mutuo per spese non di investimento.

Insomma, accanto al generale dovere di risarcire il patrimonio della pubblica amministrazione a causa di un comportamento doloso o gravemente colposo, talvolta il legislatore aggiunge il pagamento di una sanzione pecuniaria.

I TRATTI DELLA SANZIONE AMMINISTRATIVA PECUNIARIA ATTRIBUITI ALLA CORTE DEI CONTI PER MANCATA RAZIONALIZZAZIONE                           
Pur trattandosi di una sanzione comminata non da una autorità amministrativa, ma giurisdizionale (la Sezione Giurisdizionale regionale della Corte dei conti), la condanna inflitta non può prescindere dalla esistenza dell’elemento soggettivo (che, secondo la Corte dei conti, SSRR QM/12/2007 non può non essere la colpa grave).

Analizzando, però, la norma in commento non può non evidenziarsi qualche distonia legislativa.

Innanzitutto, la mancata perimetrazione dei soggetti tenuti al pagamento.

Mentre la maggior parte delle norme che applicano sanzioni da parte della Corte dei conti individuano i soggetti tenuti al pagamento (gli amministratori nel caso già menzionato dell’art. 30, comma 15, legge 289 del 2002; i contraenti e i beneficiari nell’ipotesi di cui all’art. 3, comma 59, della legge nr. 244 del 2007), la norma in esame lascia all’interprete il compito della individuazione dei soggetti tenuti.

E qui si inseriscono due recenti decisioni della Corte dei conti, di qui a breve esaminate.

Un altro aspetto che balza subito all’occhio è l’ammontare della sanzione, da un minimo di € 5000,00 ad un massimo di 100 volte superiore (€ 500.000,00).

Si tratta di una oscillazione tra un minimo ed un massimo forse esagerata, tenendo conto del fatto che il legislatore delegante aveva sì delegato il governo alla adozione di misure sanzionatorie, ma non aveva circoscritto l’ammontare della sanzione.

In materia di delegazione per la adozione di sanzioni amministrative, in altre ipotesi il legislatore aveva circoscritto la delega al governo stabilendo anche il minimo ed il massimo edittale.

Si prenda ad esempio la legge nr. 67 del 2014, con a quale alcuni reati sono stati depenalizzati.

L’articolo 2 della legge in commento ha previsto, per l’esercizio della delega, la adozione di

sanzioni adeguate e proporzionate  alla  gravità  della  violazione, alla reiterazione dell'illecito,  all'opera  svolta  dall'agente  per l'eliminazione o attenuazione delle  sue  conseguenze,  nonché'  alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche; prevedere come sanzione principale il pagamento di una somma  compresa  tra  un minimo di euro 5.000 ed un massimo di euro 50.000;  prevedere,  nelle ipotesi di cui alle lettere b)  e  d),  l'applicazione  di  eventuali sanzioni amministrative accessorie consistenti nella  sospensione  di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione;

            Il caso della mancata razionalizzazione, viceversa, sembra del tutto avulso dal rispetto di un limite.

Il nr. 5 dell’art. 18 della legge nr. 124 del 2015 ha infatti delegato alla adozione di sanzioni (senza specificare di che tipo) e il legislatore delegato ha colmato il vuoto del delegante inserendo una sanzione tra un minimo ed un massimo che rasenta l’assurdo, senza specificare chi, tra gli amministratori o i dipendenti, sia destinatario del precetto.

ESAME DELLE RECENTI DECISIONI

Come detto in premessa, di recente vi sono stati degli interventi della Corte dei conti sulla applicazione concreta della normativa.

Innanzitutto, con decreto nr. 3 del 2022 della Sezione Giurisdizionale Campania si è affermata la necessità di una rigorosa verifica dell’elemento psicologico in capo agli autori della violazione, individuati dalla Procura nel responsabile del servizio finanziario; e si è specificato che i destinatari sono gli amministratori.

Secondo il giudice campano, al contrario della prospettazione accusatoria, poiché responsabile della adozione del provvedimento è l’organo politico, il responsabile del servizio difetta di legittimazione passiva.

Testualmente:

 la responsabilità "sanzionatoria" si struttura, infatti, sulla illiceità normativamente accertata di un comportamento dal quale consegue una sanzione pecuniaria "indifferente" all'eventuale pregiudizio erariale pure ipotizzabile sicché occorre individuare la sussistenza dell'elemento soggettivo comunque necessario per l'affermazione di siffatta responsabilità che, dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, è stato indicato quam minime nella colpa grave (SS. RR. N.12/QM/2007). Sul punto, non può non osservarsi che, al di là della generale conoscenza degli adempimenti previsti dalla normativa di settore per assicurare la compiuta definizione dei procedimenti di revisione, rivestenti primario rilievo nella complessa tematica delle "partecipate", occorre indagare sui soggetti cui, in un ente locale, incombe l'obbligo di adottare uno degli atti di cui ai commi da 1 a 4, pena la comminatoria della sanzione pecuniaria di cui al comma 7 dell'art.20 del D.lgs. n.175 del 2016.

Ad avviso di questo Giudicante, esso non può che essere essenzialmente individuato nell'organo politico di vertice dell'amministrazione, cioè nel sindaco, che, ai sensi dell'art.50 del TUEL, viene definito espressamente come "organo responsabile dell'amministrazione del comune".

Di analogo tenore, escludente la responsabilità delle strutture burocratiche anche la recente sentenza nr. 32 del 2022 della Sezione Liguria, secondo la quale

Orbene, la lettura coordinata del quadro normativo fin qui tratteggiato induce il Collegio ad escludere che la norma sanzionatoria di cui all’art. 20, comma 7, del TUSP abbia tra i propri destinatari gli organi burocratici dell’ente locale e a dedurne, pertanto, che, nel caso di specie, la pretesa punitiva ivi sottesa sia stata già pienamente soddisfatta con l’irrogazione della sanzione amministrativa ai titolari degli organi di governo del Comune di Leivi ad opera della più volte citata sentenza n. 186/2021 di questa Corte.

CONCLUSIONI

In definitiva, la nascente giurisprudenza della Corte dei conti sulla anomala sanzione in commento, in disparte alcuni profili relativi all’eccesso di delega, si va delineando come diretta nei confronti degli amministratori, identificati quali destinatari del precetto.

Si evidenzia infine la utilità di una razionalizzazione delle società partecipate, nonché di misure di carattere direttivo direzionale da parte dei soci, visto come fonte di risparmi per il gruppo Pubblica amministrazione, come è avvenuto per il comune di Milano.

Al riguardo, dalla deliberazione Lombardia/419/2016/VSG (Relazione sui risultati conseguiti dal Piano di razionalizzazione delle società partecipate (approvato con provvedimento del Sindaco di Milano del 27 marzo 2015)) emerge come le società Milano Sport spa ed MM spa, abbiano sottoscritto un accordo per la somministrazione di mano d’opera in comune. Tanto ha consentito un risparmio del 5% (pari ad € 1 l’ora) oltre che il dimezzamento degli oneri organizzativi derivante dall'approntamento della gara. Inoltre, Milano Sport spa ha affidato altri servizi alla società MM spa per un valore di 309.000 euro nel solo 2015, opzione che ha consentito a quest’ultima di sfruttare appieno gli organici tecnici.

Newsletter 263 -13/04/2022

MAXI CONCORSO ASMEL PER ASSUNZIONI RAPIDE IN 150 COMUNI DI TUTTA ITALIA

Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 29, serie Concorsi, del 12 aprile, il Bando per la costituzione di Elenchi di idonei a cui potranno attingere i Comuni per assunzioni rapide ai sensi del Decreto Reclutamento (art. 3-bis del DL n.80/2021, convertito in legge n.113/2021). Il bando è indetto dall'Associazione ASMEL che ha attivato questa forma associata di assunzioni a sostegno di un primo stock di Comuni Soci in tutt'Italia, qui l’Elenco in progress fino al 27/4. È prevista l'adesione successiva di altri Enti tra i 3.840 Comuni associati Asmel, che aumenteranno le opportunità di impiego e progressioni di carriera per laureati e diplomati. L'istituto dell'Elenco di Idonei consente alle amministrazioni locali di precostituire, attraverso una selezione pubblica, un "parco" di figure professionali al quale attingere per le assunzioni a tempo determinato e indeterminato in base alle necessità, anche per l'attuazione del PNRR, come da recenti indicazioni ministeriali.  L’ampia diffusione dell’iniziativa garantisce il livello di professionalizzazione dei candidati “idonei” in ciascun ambito territoriale. A darne notizia sono più di 80 testate di informazione nazionali e locali, tra cui RAI, ItaliaOggi, Il Messaggero, Milano Finanza e Il Mattino.  

L'Avviso coinvolge 15 diversi profili in ambito amministrativo, tecnico, contabile, informatico, sociale e di vigilanza, sia di categoria D (che ha come titolo di accesso la Laurea) sia di categoria C (che richiede il solo Diploma di Scuola Secondaria). La gestione della selezione avviene in via telematica: per poter essere inseriti negli Elenchi di idonei all'assunzione nei Comuni, occorre superare una prova selettiva di 60 quiz. Gli Enti saranno tenuti a invitare ai concorsi indetti entro il prossimo triennio gli iscritti risultati idonei. A questi verrà riconosciuta la facoltà di accettare o meno, vedendosi così tutelati dalla necessità di trasferte troppo onerose. Gli idonei che raccoglieranno l'invito potranno partecipare alle prove selettive tipiche dei concorsi pubblici. La differenza, rispetto alle procedure tradizionali aperte a tutti, consiste quindi nel concorso a invito. Ciò comporta procedure più semplici e veloci da espletare, essendo noto a priori il numero dei partecipanti, oltre al vantaggio, per gli iscritti negli elenchi, di mantenere l'idoneità per l'intero triennio fintanto che non otterranno un'assunzione a tempo indeterminato. Il supporto alle assunzioni in forma aggregata si aggiunge alle numerose iniziative di gestione associata già attivate da ASMEL, l'Associazione che ha come cifra distintiva il valore della sussidiarietà. "La gestione associata dei servizi - sostiene Francesco Pinto, Segretario generale ASMEL - garantisce sia le esigenze di efficienza e ammodernamento degli Enti, sia la loro piena autonomia. Mentre la gestione associata delle funzioni, propugnata dagli apparati centrali, compreso quello di ANCI, la storica Associazione dei Comuni, sottrae ai Sindaci competenze e prerogative per le quali sono stati eletti, a favore di Enti sovraordinati senza elezione diretta, in nome di economie di scala del tutto indimostrate, visto che nei grandi apparati comunali la spesa pro capite dei municipi raddoppia. Non tutti sanno che l'80% degli italiani vive in città con meno di 100mila abitanti, dove la qualità della vita, l'efficienza dei servizi comunali e la diffusione della Rete stanno invertendo la direzione dei tradizionali flussi migratori".  Qui l'Accordo cui tutti i Comuni ASMEL possono aderire mediante delibera di giunta,  indicando, nella scheda di rilevazione, i profili professionali di cui ci si intende avvalere. Attraverso la rete ASMELAB le singole amministrazioni interessate ad attingere all’elenco di idonei sono esentate da sforzi organizzativi. Tutte le attività sono realizzate a livello di gestione aggregata, dalla indizione e dallo svolgimento delle procedure selettive per la iscrizione nell’elenco, alla comunicazione agli idonei della richiesta degli enti aderenti di dare corso ad assunzioni, la ricezione delle manifestazioni di interesse da parte degli idonei, lo svolgimento delle eventuali procedure selettive, la formazione e la comunicazione della graduatoria di merito, la gestione e l’aggiornamento dell’elenco degli idonei. Per info e adesioni scrivere alla casella mail asmelab@asmel.eu

Newsletter 263 -13/04/2022

PNRR: SEVIZI E INFRASTRUTTURE SOCIALI SUPPORTO GRATUITO

Con riferimento all'Avviso dell'Agenzia Coesione finalizzato alla presentazione di proposte di intervento per creare e/o migliorare Servizi e Infrastrutture sociali di comunità per i Comuni delle Aree Interne, da finanziare nell'ambito del PNRR, il Centro di Competenza PNRR  supporta gratuitamente i Comuni per la candidatura e per la progettazione e gestione integrata degli interventi. L'Avviso pubblico è rivolto ai Comuni delle Aree Interne   (intermedi, periferici, ultraperiferici) come individuati nella mappatura 2021-2027 che possono presentare fino a 3 proposte progettuali. Il supporto viene fornito in particolare per:

-      redazione di Studi di fattibilità per le proposte di lavori; 

-      redazione della progettazione unica per servizi e forniture;

-      redazione e modello del DNSH;

-      Schemi per la forma associativa anche al fine di garantire il massimo contributo (NB. il contributo massimo viene erogato in base all'appartenenza alle seguenti fasce: fino a 3.000 abitanti: 300.000€; fino a 10.000 abitanti: 1.000.000€; fino a 30.000 abitanti: 2.000.000€; oltre 30.000 abitanti: 3.000.000€);

-      partenariato con altri soggetti proponenti (Enti del settore Sanitario; altri soggetti pubblici).

Per informazioni e supporto scrivere a fondipa@asmel.eu

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RIGENERAZIONE URBANA SCORRIMENTO GRADUATORIA SUPPORTO GRATUITO

Con decreto Min. Interno del 4 aprile si procede allo scorrimento della graduatoria e all’assegnazione di altri 900 milioni agli enti locali per progetti di rigenerazione urbana (PNRR - M5.C2 - Investimento 2.1). Si tratta di ulteriori 554 opere finanziate per scorrimento che interessano 146 enti del Nord, 9 del Centro e 14 del Sud e delle isole (allegato 4 al decreto). Naturalmente le risorse complessivamente assegnate rispettano comunque il vincolo del 40% delle risorse Pnrr per il Sud. Qui decreto e allegati.

I Comuni beneficiari di cui agli Allegati 3 e 4, sono tenuti a compilare e trasmettere l’atto di adesione e obbligo entro 30 giorni dalla pubblicazione del decreto in Gazzetta Ufficiale, tramite AREA CERTIFICATI del sito della Finanza Locale, a pena di revoca del contributo concesso. Il Centro di Competenza e Centrale di Committenza PNRR supporta gratuitamente i Comuni beneficiari in qualità di soggetti attuatori assicurando velocità e qualità progettuale e realizzativa anche tramite l’utilizzo della metodologia BIM per l’applicazione dei punteggi premiali (art. 48, c. 6, del Decreto Governance PNRR), oltre ad ogni altro elemento necessario richiesto dalla regolamentazione attuativa del PNRR: dalla procedura di attivazione (art.9 del decreto), al monitoraggio attraverso il sistema BDAP-MOP integrato con ReGiS, rendicontazione, applicazione DNSH, ecc.

Di seguito si ricordano gli ulteriori termini fissati per i comuni beneficiari, in qualità di soggetti attuatori:

-             30 luglio 2023 per affidamento dei lavori e stipulazione del contratto;

-             30 settembre 2024 per realizzazione (e pagamento) di almeno il 30% delle opere, pena la revoca totale del contributo;

-             31 marzo 2026 (a conclusione del PNRR) per trasmissione del certificato di regolare esecuzione ovvero del certificato di collaudo.

Per info e supporto gratuito scrivere a fondipa@asmel.eu

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RIPARTE IL TOUR APPALTI PNRR I PRIMI APPUNTAMENTI TRA VENETO, PUGLIA E MOLISE

Il Tour Appalti promosso da ASMEL, dopo la prima tappa veronese del Comune di Villa Bartolomea, prosegue ad Alberobello (BA) il 29 aprile e a Sepino (CP) il 3 maggio. Amministratori locali, Segretari comunali e Funzionari tecnici affrontano il regime speciale degli appalti PNRR-PNC alla luce della prima prassi e giurisprudenza, applicabile nelle varie fasi dell'iter di progettazione, affidamento ed esecuzione. Nel corso degli incontri territoriali viene dato spazio anche alla discussione e analisi di fattibilità di interventi da candidare su Bandi PNRR aperti e in uscita. Tra i relatori A. Bianco, esperto personale pubblico, M. Catalano, giudice contabile, C. Magro, Unità di Missione PNRR/MEF, S. Zeuli, consigliere di Stato e F. Vitola, project manager PNRR del Politecnico di Milano.

La partecipazione è gratuita per tutti i Comuni ed è soggetta a disponibilità dei posti e si intende effettiva solo ad avvenuta conferma da parte della segreteria.

Per informazioni e per candidare il proprio Comune a ospitare una tappa del tour, scrivere a posta@asmel.eu

Newsletter 263 -13/04/2022

DOPO LO STATO DI EMERGENZA, COME PROSEGUIRE LE GIUNTE E I CONSIGLI COMUNALI IN VIDEOCONFERENZA.  VIDEOCONFERENZE CON SUPPORTO DA REMOTO GRATUITI

Con la fine dello stato di emergenza, dal 31 marzo si apre per i Comuni la possibilità di continuare ad avvalersi della modalità telematica per lo svolgimento delle sedute degli organi collegiali, anche in formula mista o solo da remoto. Secondo le disposizioni normative introdotte dall'art.73 del Decreto Cura Italia nella gestione della fase emergenziale gli organi collegiali sono stati autorizzati a riunirsi in modalità telematica anche in assenza di previsioni specifiche negli appositi regolamenti. Come noto, ASMEL nel periodo di emergenza ha tempestivamente reso disponibili gratuitamente non soltanto gli strumenti telematici e l’assistenza tecnica da remoto per garantire la continuità dell'attività istituzionale, ma anche gli schemi di Regolamento e di Delibera attraverso cui disciplinare tale modalità operativa. Nessun problema dunque per tutti i Comuni che hanno deciso di avvalersi di tale modalità istituzionalizzandola attraverso l'adozione dell'apposito Regolamento anche terminato lo stato di emergenza. I restanti comuni che finora hanno svolto le sedute telematiche sulla base della sola previsione derogatoria assunta a livello nazionale, sono tenuti ad aggiornare il proprio Regolamento comunale, comprensivo della previsione della gestione delle sedute in modalità virtuale e/o mista. Sul tema si veda anche il Parere del Servizio di Consulenza enti locali della Regione Friuli. Per info e adesione al servizio gratuito di piattaforma video-conferenze con assistenza da remoto per riunioni istituzionali, giunte e consigli comunali a distanza scrivere a posta@asmel.eu

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DOPO LO STATO DI EMERGENZA, COME PROSEGUIRE LE GIUNTE E I CONSIGLI COMUNALI IN VIDEOCONFERENZA. VIDEOCONFERENZE CON SUPPORTO DA REMOTO GRATUITI

Con la fine dello stato di emergenza, dal 31 marzo si apre per i Comuni la possibilità di continuare ad avvalersi della modalità telematica per lo svolgimento delle sedute degli organi collegiali, anche in formula mista o solo da remoto. Secondo le disposizioni normative introdotte dall'art.73 del Decreto Cura Italia nella gestione della fase emergenziale gli organi collegiali sono stati autorizzati a riunirsi in modalità telematica anche in assenza di previsioni specifiche negli appositi regolamenti. Come noto, ASMEL nel periodo di emergenza ha tempestivamente reso disponibili gratuitamente non soltanto gli strumenti telematici e l’assistenza tecnica da remoto per garantire la continuità dell'attività istituzionale, ma anche gli schemi di Regolamento e di Delibera attraverso cui disciplinare tale modalità operativa. Nessun problema dunque per tutti i Comuni che hanno deciso di avvalersi di tale modalità istituzionalizzandola attraverso l'adozione dell'apposito Regolamento anche terminato lo stato di emergenza. I restanti comuni che finora hanno svolto le sedute telematiche sulla base della sola previsione derogatoria assunta a livello nazionale, sono tenuti ad aggiornare il proprio Regolamento comunale, comprensivo della previsione della gestione delle sedute in modalità virtuale e/o mista. Sul tema si veda anche il Parere del Servizio di Consulenza enti locali della Regione Friuli. Per info e adesione al servizio gratuito di piattaforma video-conferenze con assistenza da remoto per riunioni istituzionali, giunte e consigli comunali a distanza scrivere a posta@asmel.eu

Newsletter 263 -13/04/2022

Parere di precontenzioso Avvalimento tecnico

Qualora un operatore economico interessato a partecipare alla gara per l’affidamento del servizio di trattamento e recupero di una frazione di rifiuti urbani (Codice CER 20.03.03) non sia in possesso del requisito della disponibilità piena e incondizionata di un impianto necessario ad effettuare tale servizio, può ricorrere all’istituto dell’avvalimento, c.d. tecnico od operativo, il relativo contratto dovrà prevedere, a pena di nullità, la specifica indicazione di tutti i mezzi d’opera e del personale messo a disposizione dall’impresa ausiliaria a favore dell’ausiliata.

Qui la Delibera n.125/2022

Newsletter 263 -13/04/2022

Parere di precontenzioso: Servizi di refezione scolastica

Per gli affidamenti relativi ai servizi di refezione scolastica la stazione appaltante deve necessariamente ricorrere al criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa che garantisce il miglior rapporto tra qualità/prezzo. I Criteri Minimi ambientali, così come aggiornati dal D.M. 10 marzo 2020, assicurano la giusta valorizzazione delle offerte ecocompatibili anche per l’affidamento di refezione scolastica.

Qui la Delibera n.126/2022